Quyết định 338/2013/QĐ-TTg

Quyết định 338/2013/QĐ-TTg phê duyệt "Chiến lược phát triển lý lịch tư pháp đến năm 2020, tầm nhìn 2030" do Thủ tướng Chính phủ ban hành.

QUYẾT ĐỊNH
PHÊ DUYỆT “CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN LÝ LỊCH TƯ PHÁP ĐẾN NĂM 2020, TẦM NHÌN 2030”
THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

Căn cứ Luật tổ chức Chính phủ ngày 25 tháng 12 năm 2001;

Căn cứ Luật lý lịch tư pháp ngày 17 tháng 6 năm 2009;

Xét đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp,

QUYẾT ĐỊNH:

Điều 1. Phê duyệt “Chiến lược phát triển lý lịch tư pháp đến năm 2020, tầm nhìn 2030” kèm theo Quyết định này.

Điều 2. Quyết định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký ban hành.

Điều 3. Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan tổ chức thực hiện Quyết định này.

Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm thi hành Quyết định này./.

CHIẾN LƯỢC
PHÁT TRIỂN LÝ LỊCH TƯ PHÁP ĐẾN NĂM 2020, TẦM NHÌN 2030
(Ban hành kèm theo Quyết định số 338/QĐ-TTg ngày 19 tháng 02 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ)

I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH CHIẾN LƯỢC

1. Bối cảnh

Lý lịch tư pháp có ý nghĩa rất quan trọng trong đời sống dân sự của công dân, trong quản lý nhân sự và hỗ trợ hoạt động tố tụng hình sự, đáp ứng yêu cầu chứng minh về nhân thân tư pháp của cá nhân cũng như tạo điều kiện cho người bị kết án trong việc xóa án tích, tái hòa nhập cộng đồng.

Ở hầu hết các nước, hệ thống quản lý lý lịch tư pháp đã được thiết lập, phát triển từ hàng chục đến hàng trăm năm nay, có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính minh bạch, bảo đảm thực hiện các quyền dân chủ của công dân; là phương tiện để thực hiện xóa án tích trong trường hợp người bị kết án đủ điều kiện đương nhiên được xóa án tích. Lý lịch tư pháp cũng chính là công cụ hỗ trợ các cơ quan tiến hành tố tụng trong việc xác định các tình tiết tái phạm hay tái phạm nguy hiểm khi giải quyết các vụ việc cụ thể.

Chế định lý lịch tư pháp ở Việt Nam đã có lịch sử hơn 100 năm nay, nhưng trải qua nhiều giai đoạn khác nhau. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Nhà nước ta vẫn duy trì chế độ lý lịch tư pháp do Bộ Tư pháp và Tòa án đảm nhiệm. Ngày 02 tháng 11 năm 1955, Bộ Tư pháp và Bộ Công an đã ban hành Thông tư liên bộ số 1909-VHC về việc theo dõi lý lịch tư pháp và căn cước của bị can và những người bị tình nghi. Theo đó, nhiệm vụ quản lý lý lịch tư pháp được chuyển giao, tập trung vào một đầu mối do Bộ Công an đảm nhiệm.

Bước vào thời kỳ đổi mới, bắt đầu từ Nghị định số 38/CP ngày 04 tháng 6 năm 1993 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp cho đến nay, Chính phủ đã giao nhiệm vụ quản lý lý lịch tư pháp cho Bộ Tư pháp.

Luật lý lịch tư pháp được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 17 tháng 6 năm 2009 và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2010 đã đánh dấu bước phát triển vượt bậc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế về lý lịch tư pháp tại Việt Nam. Sự ra đời của Luật lý lịch tư pháp và tiếp sau là các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này đã tạo hành lang pháp lý quan trọng, đầy đủ để xây dựng cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp từng bước vững chắc theo đúng nguyên tắc của hoạt động lý lịch tư pháp, đáp ứng yêu cầu thực tiễn trước mắt và lâu dài; gắn việc quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp với cấp Phiếu lý lịch tư pháp trong bối cảnh Việt Nam đang tiến hành cải cách tư pháp mạnh mẽ, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

2. Cơ sở chính trị, pháp lý

Ngày 02 tháng 6 năm 2005, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó, đặt ra một trong những định hướng quan trọng là “tổ chức các cơ quan tư pháp và các chế định bổ trợ tư pháp hợp lý, khoa học và hiện đại”. Để thể chế hóa nội dung của Nghị quyết này, tại kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật lý lịch tư pháp.

Một trong những phương hướng, nhiệm vụ cải cách tư pháp theo tinh thần của Nghị quyết số 49-NQ/TW là “hoàn thiện chính sách, pháp luật hình sự và dân sự phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”. Luật lý lịch tư pháp đã khẳng định: lý lịch tư pháp là lý lịch về án tích của người bị kết án và về việc cấm cá nhân đảm nhiệm chức vụ, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã trong trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã bị Tòa án tuyên bố phá sản. Mục đích quản lý lý lịch tư pháp không chỉ nhằm đáp ứng yêu cầu cần chứng minh cá nhân có hay không có án tích, có bị cấm hay không bị cấm đảm nhiệm chức vụ, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã trong trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã bị Tòa án tuyên bố phá sản; ghi nhận việc xóa án tích, tạo điều kiện cho người đã bị kết án tái hòa nhập cộng đồng mà còn hỗ trợ hoạt động tố tụng hình sự và thống kê tư pháp hình sự; hỗ trợ công tác quản lý nhân sự, hoạt động đăng ký kinh doanh, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã. Nhằm thực hiện nhiệm vụ cải cách tư pháp theo phương hướng coi trọng việc hoàn thiện chính sách, pháp luật hình sự, hoạt động lý lịch tư pháp cần phát triển theo hướng là công cụ hỗ trợ đắc lực cho hoạt động tư pháp hình sự.

Ngày 08 tháng 11 năm 2011, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 30c/NQ-CP ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, trong đó trọng tâm là “... nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công”. Điều này đòi hỏi cần thiết phải phát triển lý lịch tư pháp để bảo đảm công tác quản lý lý lịch tư pháp được thông suốt, chuyên nghiệp, hoạt động ngày càng hiệu quả, từng bước hiện đại hóa, cải cách, thủ tục giải quyết yêu cầu cấp Phiếu lý lịch tư pháp theo hướng minh bạch, đơn giản, đáp ứng tốt nhất yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức, bảo đảm tôn trọng quyền dân chủ, bảo đảm bí mật đời tư của công dân.

3. Thực trạng công tác lý lịch tư pháp trong thời gian qua

a) Những kết quả đạt được

Luật lý lịch tư pháp đặt ra những nhiệm vụ hoàn toàn mới, phức tạp và khó khăn, đòi hỏi phải có sự chuẩn bị chu đáo về tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất kỹ thuật, đội ngũ chuyên gia cùng với sự phối hợp giữa các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát, Công an, Quốc phòng, các cơ quan, tổ chức khác có liên quan với Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp trong việc tra cứu, xác minh, trao đổi, cung cấp thông tin lý lịch tư pháp để xây dựng cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp, phục vụ công tác cấp Phiếu lý lịch tư pháp. Trong thời gian hơn 02 năm thực hiện Luật lý lịch tư pháp, công tác lý lịch tư pháp đã đạt được những kết quả quan trọng, cụ thể như sau:

Thứ nhất, trên cơ sở Luật lý lịch tư pháp và Nghị định số 111/2010/NĐ-CP ngày 23 tháng 11 năm 2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật lý lịch tư pháp, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định thành lập Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia thuộc Bộ Tư pháp và kiện toàn tổ chức thuộc Sở Tư pháp để xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp tương xứng với vị trí, nhiệm vụ của công tác lý lịch tư pháp trong tình hình mới. Hiện nay, 05 Phòng Lý lịch tư pháp thuộc Sở Tư pháp 05 thành phố trực thuộc Trung ương đã được thành lập. Tại các tỉnh, đa phần các Sở Tư pháp đã kiện toàn bộ phận lý lịch tư pháp tại Phòng Hành chính tư pháp để thực hiện nhiệm vụ quản lý lý lịch tư pháp;

Thứ hai, Luật lý lịch tư pháp đã tạo cơ sở pháp lý để xây dựng cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp riêng theo đúng nguyên tắc của hoạt động này, theo hướng chuyên nghiệp và từng bước hiện đại, gắn việc xây dựng cơ sở dữ liệu với cấp Phiếu lý lịch tư pháp. Trước khi Luật lý lịch tư pháp được ban hành, do chưa có cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp riêng, nên trong những năm vừa qua, các Sở Tư pháp phải tra cứu thông tin từ hệ thống tàng thư căn cước can phạm của cơ quan Công an và từ hồ sơ án lưu của Tòa án để làm căn cứ cấp Phiếu lý lịch tư pháp cho công dân. Hiện nay, thực hiện quy định của Luật lý lịch tư pháp, cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp đang từng bước được xây dựng tại Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và các Sở Tư pháp trên toàn quốc;

Thứ ba, công tác cấp Phiếu lý lịch tư pháp theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đang từng bước được cải cách thủ tục, đơn giản hóa và thuận tiện hơn. Công tác cấp Phiếu lý lịch tư pháp có ý nghĩa là một hoạt động phục vụ của Nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu chứng minh về nhân thân tư pháp của cá nhân khi tham gia các quan hệ pháp lý ở trong nước và nước ngoài. Theo số liệu thống kê, tính từ ngày 01 tháng 10 năm 2010 đến ngày 30 tháng 9 năm 2012, các Sở Tư pháp và Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia đã cấp 261.416 Phiếu lý lịch tư pháp theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức.

Nhận thức của xã hội về ý nghĩa, giá trị của Phiếu lý lịch tư pháp ngày càng được nâng lên. Sự phát triển của nền kinh tế thị trường làm cho các quan hệ xã hội cũng ngày càng phong phú và đa dạng. Phiếu lý lịch tư pháp được coi là giấy tờ pháp lý quan trọng chứng minh cá nhân có hay không có án tích khi tham gia vào các quan hệ pháp lý, đặc biệt là trong tiến trình hội nhập khu vực và quốc tế. Vì vậy, hiện nay có nhiều văn bản của Nhà nước ta quy định về việc phải có Phiếu lý lịch tư pháp khi tham gia vào các quan hệ pháp lý, theo đó Phiếu lý lịch tư pháp trở thành một trong những giấy tờ bắt buộc phải có của cá nhân. Bên cạnh đó, Luật lý lịch tư pháp đã hình thành cơ chế cập nhật và xử lý thông tin về đương nhiên được xóa án tích của người bị kết án. Theo đó, thông qua việc cập nhật, xử lý thông tin lý lịch tư pháp, nếu thấy người bị kết án đã có đủ điều kiện đương nhiên được xóa án tích theo quy định của Bộ luật hình sự, cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp sẽ cấp Phiếu lý lịch tư pháp theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức và ghi là “không có án tích”.

b) Những hạn chế, bất cập

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác lý lịch tư pháp vẫn còn những hạn chế, bất cập, cụ thể như sau:

Một là, công tác xây dựng cơ sở dữ liệu vẫn gặp rất nhiều khó khăn, lúng túng, từ mặt lý luận cho tới kinh nghiệm thực tiễn; từ định hướng, khái quát về quy mô, cấu trúc cơ sở dữ liệu cho tới việc tổ chức thực hiện; từ công nghệ, kỹ thuật cho tới quy trình, thủ tục và các tác nghiệp cụ thể... Để xây dựng và vận hành thành công cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp đáp ứng các yêu cầu của Luật lý lịch tư pháp thì việc triển khai tổ chức thực hiện phải được bắt đầu từ những định hướng mang tính chiến lược;

Hai là, công tác phối hợp giữa các cơ quan chưa đi vào nền nếp, lượng thông tin do các cơ quan đầu mối cung cấp cho Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia, Sở Tư pháp chưa đầy đủ, kịp thời thông tin lý lịch tư pháp phát sinh trên thực tế. Theo số liệu thống kê năm 2011, Tòa án các cấp đã thụ lý 326.268 vụ án các loại, trong đó có 76.894 là án hình sự. Do vậy, hằng năm số lượng thông tin lý lịch tư pháp do các cơ quan Tòa án cung cấp phải lên tới con số vài trăm nghìn thông tin. Ngoài ra, còn hàng trăm nghìn thông tin lý lịch tư pháp liên quan đến tình trạng thi hành bản án do các cơ quan khác (Viện kiểm sát, Công an, Thi hành án dân sự...) cung cấp. Tuy nhiên, trên thực tế, qua hơn hai năm thực hiện Luật lý lịch tư pháp, các Sở Tư pháp trên toàn quốc mới chỉ nhận được hơn 300.000 thông tin lý lịch tư pháp. Bên cạnh đó, đối với thông tin về việc cấm đảm nhiệm chức vụ, thành lập, quản lý doanh nghiệp; hợp tác xã theo quyết định tuyên bố phá sản thì hầu như các Tòa án chưa chủ động cung cấp cho Sở Tư pháp theo quy định của Luật lý lịch tư pháp;

Ba là, tổ chức bộ máy, biên chế nhân sự phục vụ công tác lý lịch tư pháp chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ. Tại các Sở Tư pháp, tính đến ngày 30 tháng 9 năm 2012, chỉ có 97 biên chế làm công tác lý lịch tư pháp, trong đó có 13/63 Sở Tư pháp được bố trí đủ số biên chế chuyên trách tối thiểu, có 30/63 Sở Tư pháp vẫn chưa được bổ sung đủ số biên chế chuyên trách tối thiểu; 20/63 Sở Tư pháp còn lại chưa được bổ sung biên chế chuyên trách làm công tác lý lịch tư pháp. Việc thực hiện nhiệm vụ về lý lịch tư pháp tại 20 Sở Tư pháp này do cán bộ làm công tác hành chính tư pháp của Sở Tư pháp kiêm nhiệm và sử dụng thêm lao động hợp đồng. Như vậy, số lượng biên chế làm công tác lý lịch tư pháp hiện nay còn quá ít, chưa được 1/2 so với số lượng biên chế tối thiểu theo Quyết định số 2369/QĐ-TTg ngày 28 tháng 12 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Xây dựng Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và kiện toàn tổ chức thuộc Sở Tư pháp để xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp”.

Bên cạnh đó, chất lượng của đội ngũ công chức, viên chức làm công tác lý lịch tư pháp tại các địa phương chưa có được trình độ chuyên môn đáp ứng yêu cầu do nhiều người chưa được đào tạo bài bản về chuyên môn nghiệp vụ lý lịch tư pháp. Công tác đào tạo nghiệp vụ lý lịch tư pháp thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn, chương trình, nội dung đào tạo chưa bài bản, chuyên nghiệp; đội ngũ giảng viên cũng chưa có nhiều kinh nghiệm thực tiễn về công tác này, đặc biệt là về nghiệp vụ, kỹ năng xây dựng cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp. Một số địa phương chưa được bố trí biên chế chuyên trách làm công tác này, do vậy, việc cử cán bộ tham gia các khóa đào tạo nghiệp vụ lý lịch tư pháp rất khó khăn. Trong khi đó, thực tế có địa phương sau khi cử người tham gia khóa đào tạo về nghiệp vụ lý lịch tư pháp, khi trở lại địa phương công tác thì không được bố trí làm công tác lý lịch tư pháp mà lại điều chuyển sang làm công việc khác do yêu cầu của thực tiễn công tác tư pháp tại địa phương;

Bốn là, mô hình cơ sở dữ liệu hai cấp tại Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia thuộc Bộ Tư pháp và tại 63 Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã bắt đầu bộc lộ hạn chế, bất cập. Mô hình cơ sở dữ liệu hai cấp là khả thi trong giai đoạn đầu khi Luật lý lịch tư pháp mới có hiệu lực pháp luật. Mô hình này tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan ở địa phương trong việc phối hợp cung cấp, tiếp nhận thông tin; giảm sức ép về khối lượng thông tin phải tiếp nhận, xử lý. Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển nhanh chóng của công nghệ thông tin, việc xây dựng cơ sở dữ liệu theo mô hình hai cấp sẽ sớm không còn phù hợp do mô hình này dẫn đến nhiều khó khăn, bất cập cho cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu vì thông tin thường xuyên phải trao đổi qua lại giữa các cơ quan ở Trung ương và địa phương, mất nhiều chi phí và thời gian. Mặt khác, mô hình cơ sở dữ liệu hai cấp cũng khó bảo đảm yêu cầu về an toàn, tính chính xác và đồng bộ của dữ liệu do có quá nhiều đầu mối tiếp nhận, xử lý, cập nhật thông tin. Hiện nay, số cơ quan có nhiệm vụ tiếp nhận, cập nhật, xử lý thông tin lý lịch tư pháp để xây dựng cơ sở dữ liệu lý tịch tư pháp là 64 đầu mối (bao gồm Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và 63 Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Mỗi cơ quan, đơn vị đầu mối có nhiệm vụ tiếp nhận nhiều loại thông tin lý lịch tư pháp khác nhau do các cơ quan có thẩm quyền cung cấp. Theo đó, Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia có nhiệm vụ tiếp nhận, cập nhật, xử lý thông tin lý lịch tư pháp từ khoảng 200 đầu mối (gồm các trại giam, trại tạm giam, Tòa án quân sự Trung ương, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Cục theo dõi thi hành án hình sự và hỗ trợ tư pháp, Phòng theo dõi thi hành án hình sự và hỗ trợ tư pháp Công an cấp tỉnh và 63 Sở Tư pháp). Mỗi Sở Tư pháp có nhiệm vụ tiếp nhận, cập nhật, xử lý thông tin lý lịch tư pháp của hơn 100 đầu mối (gồm Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia, 62 Sở Tư pháp khác trong cả nước, cơ quan Tòa án, cơ quan Thi hành án dân sự, Công an cấp huyện và các cơ quan, tổ chức khác trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Bên cạnh việc tiếp nhận, cập nhật, xử lý thông tin lý lịch tư pháp, Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và các Sở Tư pháp còn có nhiệm vụ tiếp nhận, cập nhật, xử lý các thông tin về thay đổi, cải chính hộ tịch và thông tin về chứng từ do cơ quan đăng ký hộ tịch cung cấp để rà soát, đối chiếu, cập nhật vào cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp;

Năm là, quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về lý lịch tư pháp hiện hành thiếu tính đồng bộ, chưa phù hợp với thực tiễn, chưa phù hợp với các văn bản pháp luật có liên quan, đặc biệt là mối quan hệ giữa Luật Lý lịch tư pháp với pháp luật hình sự, tố tụng hình sự, thi hành án hình sự. Hiện nay, các quy định của pháp luật hình sự, tố tụng hình sự, thi hành án hình sự mặc dù có khá nhiều quy định liên quan đến án tích và xóa án tích, tái phạm, tái phạm nguy hiểm, nhưng lại chưa có quy định về lý lịch tư pháp. Nhiều quy định trong pháp luật hình sự, tố tụng hình sự, thi hành án hình sự chưa có sự thống nhất, đồng bộ với pháp luật về lý lịch tư pháp. Trong khi đó, kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, lý lịch tư pháp là hoạt động bổ trợ cho giai đoạn tố tụng, đặc biệt là với công tác xét xử. Phiếu lý lịch tư pháp là căn cứ quan trọng để Tòa án xem xét nhân thân của bị cáo, là nguồn thông tin chính thức để Tòa án xem xét các tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ đối với bị cáo trong quá trình giải quyết các vụ án cụ thể.